Planering och utveckling av städer och transportinfrastruktur är en långsiktig process. För detta behöver vi en bild av det framtida samhället så att det vi planerar och utvecklar kommer att passa in i framtiden. Vi behöver en prognos eller målbild för den hållbara framtiden. Efter denna heta och torra sommar är det lätt att tänka på prognoser för det framtida klimatet. Ett klimat som vi kommer att behöva anpassa våra städer och vår infrastruktur efter. Men den andra sidan av klimatmyntet, åtgärder för att minska vår klimatpåverkan, kräver också planering och utveckling för att den byggda miljön ska passa in i ett framtida hållbart samhälle där vi når klimatmålen.
Trafikverket har i uppdrag att ta fram prognoser för framtida trafik och transporter. De prognoser som ofta refererats till är basprognoserna för person- och godstransporter. Dessa prognoser ska enligt direktiven till verket ta med de åtgärder och styrmedel som är beslutade vid den tidpunkt pro-gnosen tas fram. Prognoser av denna typ benämns i litteratur som referensprognoser och ger transport- och trafikvolymer under ett framtida utgångsscenario också kallat BAU, business as usual, scenario. En annan typ av prognoser är policyprognoser som förutsäger utvecklingen under olika sammansättningar av tänkta åtgärder och styrmedel. En speciell typ av dessa är back-castingscenarier vilka utgår från en framtida målbild och specificerar åtgärder och eventuellt styr-medel för att nå fram till denna målbild. Ett exempel är Trafikverkets klimatscenarier som visar hur klimatmålet kan nås genom en kombination av minskad biltrafik, energieffektivisering och förnybar energi i form av el och biodrivmedel (1).
Figur 1. Utsläpp av växthusgaser i ett av Trafikverkets klimatscenarier (scenario 3). Det grå är det återstående utsläppet efter genomförande av åtgärder inom de tre områdena.
På nationell nivå används basprognoser i den långsiktiga infrastrukturplaneringen, bland annat vid bedömning av investeringsbehov och vid bedömning av konsekvenser på miljö och samhällseko-nomi av olika satsningar. På regional och lokal nivå används basprognoserna för kapacitetsana-lyser och dimensionering av infrastrukturprojekt. Även för dimensionering av bullerskyddsåtgärder används basprognoserna. Känslighetsanalyser av samhällsekonomisk lönsamhet för större inve-steringar görs också för alternativa scenarier bland annat Trafikverkets klimatscenarier.
Trafik- och transportprognoser har tagits fram under lång tid. En analys av tidigare basprognoser visar att de överskattat resandet med bil sedan början av 1990-talet (2).
Tillväxttakten i prognoserna har varit runt 1,5 procent per år medan den verkliga tillväxttakten i snitt varit 0,8 procent. Trans-portprognoserna för lastbilar har däremot i snitt legat relativt nära den verkliga utvecklingen. Jämfört med rena trendframskrivningar baserat på den historiska utvecklingen har prognoserna särskilt för persontrafiken betydligt bättre förutsatt den verkliga utvecklingen. Att prognoserna avviker från de verkliga utfallet beror framförallt på något som i efterhand kom att visa sig vara felaktiga antagan-den. Det största felet har varit att man antagit ett lägre bränslepris än det verkliga utfallet. Det beror dels på att man underskattat oljeprisets utveckling och dels på att man inte haft med de höjningar av bränsleskatterna som sedan genomfördes. Det sistnämnda kan man diskutera om det är ett fel eller inte eftersom basprognoserna har i uppgift att redovisa trafik- och transportutvecklingen med de styrmedel som var beslutade när prognosen gjordes.
Samtidigt som basprognoserna bara innehåller dagens beslutade åtgärder och styrmedel vet vi att det kommer att behövas mycket mer för att nå klimatmålet. Under förra året minskade utsläppen av växthusgaser från inrikes transporter preliminärt med 1–2 procent (3). För att nå klimatmålet för inri-kes transporter krävs en minskning med 8 procent per år, varje år, fram till 2030. En sådan minsk-ningstakt saknar historiskt motstycke. Ska klimatmålet kunna nås behöver alla beslut inom samtliga politikområden utgå från klimatmålet. Det är också innebörden av den nya klimatlagen. Även om det införts en del styrmedel för att minska utsläppen är huvuddelen ännu inte på plats. Många utreds och kommer att införas inom kort, några kommer att ta längre tid och en del har vi antagligen svårt att föreställa oss. Vart fjärde år kommer regeringen enligt nya klimatlagen också att ta fram hand-lingsplan för hur klimatmålet kan nås. I dessa kommer sannolikt nya styrmedel att föreslås och en del av dem kommer att antas.
Trafikverket skriver i förslaget till nationell plan för transportsystemet 2018–2029 att ”i ett transport-system som har ställt om och nått klimatmålen kan trafiken med bil och lastbil antas ha minskat jämfört både med prognosen och med volymen i dag.” (4). Trafikverket är alltså tyd-lig med att det inte räcker med tekniska åtgärder i energieffektivisering och förnybar energi för att nå klimatmålen. Vi måste också ändra inriktning i utveckling av samhälle och transportsystemet mot ett samhälle med mindre biltrafik.
I scenarier där klimatmålet tas på allvar så att vi når klimatmålet, som i Trafikverkets klimatscena-rier, kan man därför tänka sig att ökningstakten i biltrafik succesivt minskar i takt med att styrmedel och åtgärder införs. I något läge går det från en ökning till en minskning av trafiken så att trafik-mängden vid målåret (2030) har antagit en hållbar nivå. I Trafikverkets klimatscenarier handlar det nationellt om 10–20 procent lägre biltrafik 2030 jämfört med 2010 och oförändrad lastbilstrafik. Sam-tidigt ökar gång, cykel, kollektivtrafik och godstransporter på järnväg och sjöfart mer än i baspro-gnosen. Minskningen av biltrafik är inte lika överallt. I storstädernas och större städers tätorter handlar det i scenariot om en minskning med 30 procent medan bilanvändandet på landsbygden fortsatt kommer att vara ungefär som i dag (5).
Om vi samtidigt tänker oss att vi fortsätter att göra basprognoser på samma sätt som vi gör i dag utifrån beslutade åtgärder och styrmedel så kommer varje sådan prognos att innebära en över-skattning av den framtida trafiken om vi går mot klimatmålet. Det är först när man närmar sig målet och inga ytterligare åtgärder och styrmedel införs som man med rimlig chans kan göra en prognos som i efterhand visar sig vara något så när rätt. Dock finns det även då en osäkerhet i andra om-världsfaktorer. Det är dock inte frågan om ett systematiskt fel på samma sätt som vid de tidigare tänkta prognostillfällena.
Figur 2. Biltrafikens utveckling i ett scenario som når klimatmålet med lägre trafik än i dag. Bilden illustrerar försök till basprognoser utifrån vid olika tidpunkter beslutade åtgärder och styrmedel.
Ovanstående ska inte tolkas som att basprognosen som den tas fram i dag inte har något värde eftersom den (nästan) alltid är fel i resan mot hållbarhet. Den har ett stort värde i att beskriva kon-sekvensen av den politik som hittills har förts och för att visa på gapet mot resan till klimatmålet.
Däremot är det tydligt att användningen av basprognosen som ett underlag för val och dimensioner-ing av åtgärder för framtiden leder fel. Det finns en uppenbar risk att dessa åtgärder kommer att passa dåligt in i en framtid där målet har nåtts. Det gäller både infrastruktur men även den omgi-vande bebyggelsen. När man står i framtiden har man överdimensionerat vägåtgärder och under-dimensionerat åtgärder för gång, cykel, kollektivtrafik samt gods på järnväg och sjöfart. Det innebär också ett hinder för utvecklingen mot det hållbara samhället. Med trafikprognoser som pekar på ökad trafik kommer det att bli svårt att bygga så tätt som vi vill och som behövs. Beräkningar av framtida bullernivåer kommer göra det svårt eller omöjligt att bygga i attraktiva lägen. Parkeringsytor och gator riskerar bli överdimensionerade – yta som skulle kunna användas till grönytor, infrastruk-tur för gång, cykel eller kollektivtrafik, bebyggelse eller något så aktuellt som anpassningsåtgärder för ett förändrat klimat.
Lösningen är då att för val och dimensionering av åtgärder i stället använda sig av ett eller flera scenarier som når klimatmål och andra transportpolitiska hänsynsmål. Att utgå från målbilden för det framtida hållbara samhället och arbeta med backcastingscenarier, såsom Trafikverkets klimat-scenarier. Det skulle innebära att vi utvecklar en god tillgänglighet inom ramen för vad som är hållbart.
Att arbeta med alternativa scenarier och prognoser till dagens basprognos är också något som tas upp i Transportplanering 2.0, ett arbete som genomförs inom ramen gör Miljömålsrådet under ledning av Trafikverket.
Många kommuner har i dag mål om att biltrafiken inte ska öka i staden, i vissa fall till och med att den ska minska. Samtidigt har inte Trafikverket och ofta inte heller omgärdande kommuner samma mål. Där tittar man i stället ofta på Trafikverkets basprognoser som pekar på att biltrafiken kommer öka. Det uppstår då konflikter i frågor om dimensionering av infrastruktur och lämpligheten i olika lokaliseringar (6). Samtidigt är kommunen i fråga sällan särskilt tydlig med hur man avser att nå målet om den minskade trafiken.
Det har under åren från flera håll framförts att vi skulle behöva ett mål för en hållbar trafikutveckling (7). Det skulle underlätta planeringen och vara något som olika aktörer inom samhällsplaneringen kan enas kring. I Norge har man insett detta. I det klimatpolitiska beslutet i Stortinget 2012 (Klimafor-liket) enades man om ett nollväxtmål för biltrafiken, enligt vilken ökningen av transportbehoven i städerna skulle tillgodoses genom ökad gång-, cykel- och kollektivtrafik. Nollväxtmålet fanns sedan med i direktiven till framtagningen av de nationella transportplanerna för både 2014–2023 och 2018–2029. Det kopplar också till byvekstavtalen, (motsvarande våra stadsmiljöavtal) som ett villkor för att kommunerna skulle ges medel till satsningar i kollektivtrafik och cykelinfrastruktur. Numera är nollväxtmålet också en del av det norska transportpolitiska tillgänglighetsmålet, vilket är en slags beskrivning av hållbar tillgänglighet. Ett steg i denna riktning har också tagits i Sverige. Regeringen har i skrivelsen om levande städer, som kom våren 2018, föreslagit ett nytt etappmål för ökad andel gång-, cykel- och kollektivtrafik. Etappmålet är att andelen persontransporter med kollektivtrafik, cykel och gång i Sverige ska vara minst 25 procent 2025, uttryckt i personkilometer, i riktning mot att på sikt fördubbla andelen för gång-, cykel- och kollektivtrafik. Målet fungerar nationellt men be-höver en nedbrytning för att fungera lokalt och regionalt.
Givet att man hittar en bra nedbrytning av målet och att det implementeras så att det blir styrande för nationella och regionala transportplaner och att även kommuner ges incitament att arbeta för att nå det till exempel via stadsmiljöavtal, skulle det kunna minska konflikter och få större enad kraft i arbetet mot målbilden om det framtida hållbara samhället inom ramen för klimatmålet.
Håkan Johansson
Referenser:
Trafikverket. 2016. Åtgärder för att minska transportsektorns utsläpp av växthusgaser - ett regeringsuppdrag. Tra-fikverket rapport 2016:111
Centre for Transport Studies. 2016. Uppföljning av basprognoser för person- och godstransporter publicerade mellan 1975 och 2009, CTS Working Paper 2016:16
Trafikverket. 2018. Minskade utsläpp men snabbare takt krävs för att nå klimatmål. Trafikverket PM 2018-02-25.
Trafikverket. 2017. Förslag till nationell plan för transportsystemet 2018-2029 - remissversion 2017-08-31 (s25).
Trafikverket. 2016. Styrmedel och åtgärder för att minska transportsystemets utsläpp av växthusgaser – med fokus på transportinfrastrukturen. Trafikverket rapport 2016:043.
IVL och Trivector. 2017. Motsättningar mellan målstyrd planering och prognoser, IVL rapport C248. Trivector rapport 2017:45
Se bl.a. Fossilfrihet på Väg. SOU 2013:84 och Strategisk Plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet. Energimyndigheten ER2017:07
