Bättre planeringsbeslut med modellbaserad scenarioanalys

I regioner och kommuner med förväntad tillväxt är konkurrensen om mark och resurser stor. Därför ­behövs väl underbyggda planeringsunderlag. Lars Berglund på WSP beskriver hur och varför detta kan uppnås med modellbaserade scenarioanalyser.

Lars Berglund är konsult på WSP Analys och Strategi och har 15 års erfarenhet av regionala utvecklingsfrågor. Lars har särskilt fördjupat sig i scenarioanalys och samspelet mellan bebyggelse och trafiksystem.

Den bebyggelse- och infrastruktur som vi ser omkring oss idag är i stora delar det samlade resultatet av planeringsbeslut som togs för lång tid sedan. Vi kan också vara rimligt säkra på att den bebyggelse, vägar och järnvägar som byggs idag kommer att finnas kvar under lång tid framöver. Detta innebär i sin tur att de planeringsbeslut som tas idag kommer att påverka samhället under lång tid. De kommer att vara strukturerande och påverka handlingsfriheten för framtidens planerare. Därför har dagens planerare ett stort ansvar att säkerställa att vi inte bygger fast oss i fysiska strukturer som är oönskade och som i efterhand visar sig svåra att förändra. Samtidigt är det i rättvisans namn ofta svårt för planerare att utvärdera de samlade och långsiktiga konsekvenserna av olika planeringsbeslut. Särskilt besvärligt blir det när olika beslut antas påverka varandra, men där oklara beroendeförhållanden före­ligger. Ett typexempel på detta är den ömsesidiga påverkan mellan lokalisering av ny bebyggelse och trafiksystem. Detta är en vanlig planeringssituation. Hur kan man som planerare vara rimligt säker på att långsiktiga planer och planeringsstrategier verkligen leder mot uppställda mål? Hur vet man att planeringsprinciperna är ändamålsenliga? Hur robusta är planerna för alternativa utvecklingar i en föränderlig värld? Vilka blir konsekvenserna om vi fortsätter som idag?

Trots svårigheterna att göra en samlad bedömning av vilka långsiktiga konsekvenser som kan förväntas av en plan, är det avgörande att planeringbesluten base­ras på så väl underbyggda underlag som möjligt. Dels måste den kortsiktiga blicken lyftas mot en längre tidshori­sont för att undvika oönskade effekter på sikt. Dels behöver man också hitta ett sätt att systematiskt undersöka vilka potentiella effekter som olika planalternativ kan innebära, och utvärdera dessa mot varandra. Det finns många sätt att göra detta, men ett sätt är att arbeta med scenarier i form av modellbaserade strukturanalyser.

Strukturanalyser är ett modellbaserat arbetssätt som huvudsakligen analyserar det komplexa sambandet mellan bebyggelsestruktur och trafiksystem, men som också påverkas av (och påverkar) de ekonomiska, miljömässiga och sociala förutsättningarna i en region eller kommun. Var och hur framtidens bostäder och arbetsplatser lokaliseras kommer ha stor betydelse för hur en kommun eller region kommer att fungera i framtiden. Bebyggelsens lokalisering och utformning har stor betydelse för hur resandet blir. Samtidigt påverkas lokaliseringen av bebyggelsen av den tillgänglighet som transportsystemet skapar.

Alternativa framtidsbilder tecknas…

Olika fysiska strukturer kommer att ge olika effekter. Strukturanalyser bedrivs därför ofta i form av ett strukturbildsarbete, där olika framtidsbilder tecknas och utvärderas. Genom att beskriva olika strukturbilder, och de planeringsstrategier som man bedömer är ändamålsenliga för att uppnå strukturerna, kan man sedan jämföra och utvärdera olika strukturbilder med varandra. Till exempel kan effekter av en monocentrisk utveckling jämföras med ett urban sprawl-

alternativ. Eller så kan skillnader mellan en polycentrisk struktur och en utveckling av stationssamhällen analyseras. Utfallet av analyserna kan sedan utgöra en grund för strategiska vägval och ställningstaganden med hänsyn till de mål som ställs upp för regionen.

Hypoteser och planeringsantaganden prövas…

Syftet med analysarbetet är inte att försöka förutspå ut en sannolik utveckling, utan att studera vilka rumsliga strukturer som är ändamålsenliga med tanke på uppställda mål. De modellbaserade scenarierna ger en indikation på vilka frågor som är angelägna och behöver hanteras, och underlagen används också för att se vilka åtgärder eller planeringsinsatser som bör prioriteras. Analysarbetet kan ses som en sök- och lärprocess, där olika hypoteser och antaganden kan prövas. Även om resultatet av strukturanalyserna har en fysisk dimension, är det viktigt att påpeka att det rumsliga utfallet inte är synonymt med en fysisk plan. Resultatet av scenarierna ska istället ses som ett verktyg för att kunna göra välinformerade beslut om vilka planeringsstrategier som är ändamålsenliga med tanke på de mål som ställts upp för en region eller kommun. Målet är en konsekvensbedömning – inte en plankarta.

… och utvärderas…

En av huvudpoängerna med modellbaserade strukturanalyser är att de kan kvantifiera och jämföra effekterna av alternativa och långsiktiga planerings­strategier. Fördelen med denna ansats är att det i en modell är möjligt att hantera många olika planeringsaspekter samtidigt. Det ger också möjlighet att studera hur förändrade förutsättningar påverkar utfallet i känslighetsanalyser. Om man har som ambition att systematiska mäta och utvärdera systemeffekter av olika planeringsinitiativ finns det idag få rationella alternativ till en modellbaserad ansats. Verkligheten är odelbar, men en verkligt integrerad och tvärsektoriell fysisk planering är svår att hantera utanför modellvärlden. Det alternativ som står till buds är att studera varje pusselbit var för sig, men då ställs man istället inför svårigheter när de olika delarna i slutet ska samlas ihop till en integrerad helhet.

… Med modeller

För att skapa scenarier och fysiska framtidsbilder behövs en systematik. Detta görs med stöd av olika modeller. Dels kan man använda markanvändnings­modeller som lokaliserar ett förväntat tillskott av bostäder och arbetsplatser i enlighet med uppställda planeringstrategier. Utfallet av lokaliseringsmodellen visar var och hur regionens bebyggelse tillkommer i framtiden. Kartbilden kan sägas utgöra det rumsliga avtrycket av uppställda planeringsstrategier. Eftersom utfallet har en rumslig dimension kan den också utvärderas med avseende på olika planeringsindikatorer. Exempel på indikatorer är bland annat hur mycket mark som bebyggelsen kräver i framtiden (markanspråk), bebyggelsens täthet, intrångseffekter, ­mark­konsumtion, bebyggelsens lokaliseringseffektivitet i förhållande till kollektivtrafiktillgänglighet mm. Eftersom olika strukturbilder kommer att ge olika effekter kan de rumsliga strukturbilderna bedömas och utvärderas gentemot varandra.

 Exempel på utvärdering och jämförelse av konsekvenser av tre fiktiva strukturbilder år 2050

Exempel på utvärdering och jämförelse av konsekvenser av tre fiktiva strukturbilder år 2050

Som tidigare nämnts har bebyggelsestrukturen stor påverkan på resandet i en region. Olika bebyggelsestrukturer kommer ge olika effekter för trafiksystemet. Därför är en viktig del i strukturanalyserna att analysera och utvärdera potentiella trafikeffekter. Detta görs i en trafikmodell. Trafikmodellen använder den rumsliga strukturen från en strukturbild (framtida lokalisering av bostäder och arbetsplatser), och studerar denna i kombination med ett framtida trafiknät. Utfallet av analyserna består av trafikindikatorer som bland annat innehåller färdmedelsandelar, resmönster, transportarbete, tidsförluster mm. De resulterande trafikindika­torerna kan sedan bedömas och utvärderas, och konsekvenser av olika strukturbilder kan ställas mot varandra.

En av huvudpoängerna med modellbaserade strukturanalyser är att de kan kvantifiera och jämöra effekterna av ­alternativa och långsiktiga planeringsstrategier

… Som ger underlag till bättre planeringsbeslut

När ändamålsenliga strategier väl är identifierade är det lämpligt att pröva robustheten i strukturen. Ofta görs detta i form av känslighetsanalyser, där alternativa antaganden testas: Är planeringsstrategierna funktionella även vid en lägre befolknings- och sysselsättningstillväxt än den förväntade? Vad händer i trafiksystemet om de planerade trafikinvesteringarna av någon anledning uteblir? Känslighetsanalyserna blir ett slutligt moment för att kalibrera strukturerna. De samlade mark- och trafikonsekvenserna kan sedan sammanställas och ger underlag till strategiska ställningstaganden om vilka planeringsstrategier som är funktionella för att kommunen eller regionen i fråga ska nå sina långsiktiga planeringmål. När strukturanalyserna är färdigställda har man ett bra underlag för att ta välgrundade och ändamålsenliga planeringsbeslut för framtiden.

Modellsystemet kommer särskilt till sin rätt i ­regioner eller kommuner med förväntad tillväxt. Det är i dessa områden som konkurrensen om mark och resurser är höga, och där behovet av genomtänkta planeringsstrategier är särskilt stora. Stockholms läns landsting har en lång tradition av att arbeta med modellbaserad systemanalys inom den regionala planeringen. Landstinget och WSP har tillsammans utvecklat metoder och modeller som på ett systematiskt sätt testar och beskriver effekter av olika regionala planeringsstrategier. Det övergripande syftet har varit att ta fram väl underbyggda planeringsunderlag som dels möjliggör kvantitativa beskrivningar av befintliga planeringsförhållanden i regionen, och dels för att testa effekter av olika planeringsscenarier. Under den senaste 15 – 20 åren har modellsystemet använts vid framtagandet av tre regionplaner i Stockholmsregionen (RUFS). Modellsystemet har även använts i Region Skåne, i forskningsuppdrag åt Trafikverket samt i internationella uppdrag. För tillfället pågår också en implementering i Nylands Regionförbund i Helsingforsregionen.

Lars Berglund