Värdeåterföring som finansieringskälla och styrinstrument

Finansiering av infrastruktur genom stigande markvärden har aktualiserats genom Stockholms- och Sverigeförhandlingarna, men det är kanske som styrmedel för rumslig tillgänglighet och transportsnål stadsutveckling i den framväxande regionala planeringen som värdeåterföring har störst potential.

Jacob Witzell är doktorand i planering och beslutsanalys på KTH

Offentliga investeringar i väg och järnväg medför ofta ökade markvärden och bebyggelsemöjligheter i närområdet. Att återföra delar av det ökade värdet till det offentliga kan fungera både som en finansieringskälla och ett styrmedel för stadsutveckling. Värdeåterföring används som ett samlingsbegrepp för sådan inhämtning av ökade fastighetsvärden som uppstår till följd av offentliga investeringar i infrastruktur. Återföringen kan ske i olika former såsom skatter, avgifter, avtalsöverenskommelser, expropriation eller försäljning av mark. Internationellt finns otaliga exempel och benämns då land value capture. Historiskt har den svenska diskussionen om värdeåterföring ofta gått under den kanske mer politiskt laddade benämningen indragning av oförtjänt markvärdestegring.

Mot staden. Idén om värdeåterföring speglar en gammal diskussion om det ekonomiska sambandet mellan infrastruktur och bebyggelseutveckling. Bild: Spårvagnsmuseet.

Mot staden. Idén om värdeåterföring speglar en gammal diskussion om det ekonomiska sambandet mellan infrastruktur och bebyggelseutveckling. Bild: Spårvagnsmuseet.

En politisk och juridisk stridsfråga…

Huruvida värdeåterföring är önskvärd, i vilken omfattning, och hur det kan göras på ett effektivt och rättssäkert sätt, har utgjort en politisk stridsfråga och pågående diskussion i samhällsplaneringen under lång tid. Frågan har diskuterats med olika utgångspunkter och oftast i syfte att uppnå andra politiska mål. Kring sekelskiftet 1900 sökte samhället former för att minska markspekulation, så kallat ”tomtjobberi”, som en del i att komma till rätta med bostadsmisär och framväxande okontrollerad bebyggelse. Senare utgjorde markpolitiken, och former för värdeåterföring, en viktig beståndsdel i framväxten av samhällets kontroll över markanvändningen genom den moderna planlagstiftningen och bostadspolitiken. Värdeåterföring har också återkommande diskuterats som en möjlighet för att finansiera och fördela kostnader och nyttor vid stadssaneringar och större infrastrukturinvesteringar. På kommunal nivå finansieras regelmässigt lokala gator, allmänna platser och vatten- och avloppsanläggningar genom exploateringsavtal, markförsäljning och olika lagstadgade avgifter kopplade till kommunens planmonopol och ansvar för lokal infrastruktur. Statlig och regional infrastruktur och kollektivtrafik har idag inga motsvarande möjligheter, men frågan har aktualiserats på nytt i takt med allt skralare investeringsbudgetar och – på senare tid – genom statliga förhandlingsrundor.

…och en praktisk tillämpning…

Värdeåterföring i Sverigeförhandlingen
Sverigeförhandlingen har föreslagit att den nyligen införda regleringen av exploateringsavtal i Plan- och bygglagen ska kompletteras med bestämmelser om så kallad värdestegringsersättning. Vid nyexploatering ska en kommun och en fastighetsägare i exploateringsavtal ges möjlighet att förhandla om att delar av det ökade markvärde som uppstår till följd av en kommunal, regional eller statlig investering i väg och järnväg ska kunna ligga till grund för medfinansiering av utbyggnaden.
Förhandlingen har också utrett andra kompletterande finansieringsformer, bl.a. en lokal fastighetsskatt – benämnd infrastrukturskatt – som föreslås kunna tillämpas på befintlig bebyggelse i de tänkta stationernas omland.

2013 års Stockholmsförhandling om tunnelbanans utbyggnad och den pågående Sverigeförhandlingen om höghastighetståg experimenterar med möjligheten att delfinansiera inte bara kommunal infrastruktur utan också regional och statlig infrastruktur och kollektivtrafik med de ökade markvärden – och byggrätter – som investeringarna medför. Idén har gamla anor. Städers framväxt har alltid gått hand i hand med kommunikationernas utveckling. Med utbyggnaden av spårvägar och järnvägar vid 1800-talets slut möjliggjordes exploatering av nya förorter kring de växande städerna. Utbyggnaden skedde ofta i symbios mellan infrastrukturbolag och markexploatörer, som köpte upp och styckade av tomter i stationernas närhet och, ibland, anlade spår- och järnvägar i egen regi. Spårtrafiken öppnade upp nya landområden för exploatering och innebar enorma ökningar av markvärdet samtidigt som den framväxande bebyggelsen gav tillräckligt resandeunderlag för att, tillsammans med intäkter från markförsäljningen, finansiera infrastrukturinvesteringarna. Innan den moderna planlagstiftningen kom på plats låg det öppet för finansmän och exploatörer att med stor frihet, efter spårkoncession från Kongl. Majt., styra framväxten av nya förorter. Men även t.ex. den senare massiva utbyggnaden av nya tunnelbaneförsörjda förorter från slutet av 1940-talet, som Stockholms stad höll i, byggde på samma principer, ställt under offentlig kontroll. Utbyggnaden planerades för att sammantaget ge en god ekonomi för tunnelbanan och en ändamålsenlig markanvändning med en hög utbyggnadstakt för bostäder.

Vi kan alltså se två parallella utvecklingslinjer kring hur det ekonomiska sambandet mellan bebyggelseutveckling och utbyggnad av infrastruktur tagits tillvara. Dels en juridisk och politisk diskussion, där former för värdeåterföring prövats inom ramen för planlagstiftning och bostadspolitik. Dels en praktisk tillämpning, där såväl privata som offentliga aktörer planerat och genomfört utbyggnad av stadsdelar och infrastruktur som en ”paketlösning” för maximerad samhällsnytta (eller ekonomisk vinst).

Historiskt har den svenska diskussionen om värdeåterföring ofta gått under den kanske mer politiskt laddade benämningen indragning av oförtjänt markvärdestegring.

…med idéhistoriska rötter i Georgismen

Gräver vi ännu djupare ser vi att de idéhistoriska rötterna kan spåras dels till ekonomiska teorier om hur markens värde till betydande del beror på dess tillgänglighet – och i sin tur på offentliga infrastrukturinvesteringar. Dels till en politisk diskussion om äganderättens omfattning, som över tid pendlat mellan en liberal betoning på en stark privat ägand­erätt och en socialistiskt färgad mer inskränkt rätt där intresset för värdeåterföring varit starkare. Den historiskt kanske mest inflytelserika tänkaren på området, agrarsocialisten Henry George, formulerade 1879 i ”Progress and Poverty” sina tankar om jorden som grundförutsättningen för all produktion och ett kollektivt mänskligt arv att förvalta gemensamt. Värdeökningar på privat jordegendom som inte beror på ägarens egen arbetsinsats borde beskattas till gagn för det allmänna bästa. Vid denna tid (långt innan den omfattande utbyggnaden av offentlig välfärd och det moderna skattesystemet) menade George att beskattning av mark skulle kunna utgöra en ”single tax” med potential att ersätta alla andra, för ekonomin mer skadliga, skatter på bl.a. inkomster och produktion. Henry Georges förslag har tappat i relevans, men dagens diskussion bär ännu på spår från agrarsocialismens idéer.

Under åren har den svenska diskussionen om oförtjänt markvärdestegring har varit så inflätad i andra frågor att det inte är helt enkelt att redogöra för alla turer, men summariskt kan sägas att frågor om fördelning av ökade värden som följd av infrastrukturinvesteringar genom värdeåterföring, det offentligas rådighet över marken genom planeringssystemet samt den statliga bostadspolitiken utvecklats i relation till varandra och ofta förutsatt varandra.

Rent praktiskt har olika skatter, avgifter och exproprieringsinstrument, på olika sätt och i olika omfattning, inneburit värdeåterföring. I vissa fall har återföring av markvärden varit det övergripande syftet, i andra har värdeåterföringen varit en bieffekt då andra mål stått i förgrunden. De kanske mest påtagliga formerna har på statlig nivå varit fastighets- och reavinstbeskattning. På kommunal nivå har markförsäljning, exploateringsavtal och – i mindre omfattning – gatukostnadsavgifter, tillämpats för återföring av värde till följd av kommunala investeringar.

Sökande efter nya finansieringsformer

Det förslag om värdeåterföring som Sverigeförhandlingen lagt fram har en förhållandevis kort historia, även om rötterna går att spåra till hela 1900-talets diskussioner. Under de senaste decennierna har det blivit alltmer vanligt förekommande att kommuner och landsting bidrar till utbyggnad av statlig infrastruktur, så kallad medfinansiering. Bakgrunden är krass: statens investeringsmedel är begränsade, samtidigt som lokala önskemål om infrastrukturprojekt är många. Kostnadsökningar och omprioriteringar i de statliga investeringsplanerna har inneburit osäkerheter om, och när, planerade vägar och järnvägar kommer till ett faktiskt genomförande. Genom att låna ut medel (så kallad förskottering) och, under senare år, ge direkta bidrag till finansieringen, har kommuner och landsting – även om staten förnekat att medfinansiering skulle inverka på prioriteringen av investeringar – försökt påverka sannolikheten att planerade investeringar faktiskt genomförs.

Styrmedel och finansieringskälla. Växjö kommun omarbetade sin översiktsplanering för att visa på exploateringsmöjligheter kring ett tänkt stationsläge längs höghastighetsbanan. En inriktning som nu svalnat efter att Sverigeförhandlingen fäst blicken på en västligare sträckning.

Styrmedel och finansieringskälla. Växjö kommun omarbetade sin översiktsplanering för att visa på exploateringsmöjligheter kring ett tänkt stationsläge längs höghastighetsbanan. En inriktning som nu svalnat efter att Sverigeförhandlingen fäst blicken på en västligare sträckning.

I syfte att öka investeringarna i väg och järnväg sökte den borgerliga alliansregeringen efter valet 2006 kompletterande sätt att finansiera infrastruktur. Siktet var till en början inställt på så kallad offentlig-privat samverkan (OPS), där privata aktörer finansierar, bygger och driver en anläggning under ett antal år mot avbetalning från staten eller avgiftsuttag av trafikanterna. Finansdepartementet motsatte sig dock OPS, som kritiserats för att minska konkurrensen och driva upp finansieringskostnaden, då privata aktörer lånar till högre ränta än staten. Istället valde regeringen att hämta inspiration från ett par projekt där kommuner och regioner hade medfinansierat statlig infrastruktur. Malmö stad och Region Skåne hade kort dessförinnan bekostat en del av Citytunneln under Malmö. Efter att också Citybanan under Stockholm medfinansierades av såväl Stockholms stad som flera landsting, beslutade regeringen att förhandlingar om medfinansiering skulle genomföras för alla större infrastrukturinvesteringar.

Medfinansiering och förhandling aktualiserar värdeåterföring

Vägverket och Banverket förhandlade under en intensiv period 2008-2009 fram mängder av medfinansieringsavtal med framförallt kommuner. Av principiella och juridiska skäl behövde trafikverken kunna visa att kommunens nytta av investeringen stod i relation till det ekonomiska bidraget. I denna process aktualiserades, åtminstone i teorin, idén om värdeåterföring. Kommunens medfinansiering motiverades i många fall utifrån möjligheter till ”alternativ markanvändning” som följd av investeringen. Skrivningen var principiell, närmast retorisk, och baserades inte på något gemensamt utarbetat planeringsunderlag. Förhandlingarna genomfördes under sådan tidpress att någon planeringsinriktad dialog om samplanering av bebyggelse och infrastruktur inte kunde genomföras även om en sådan idé skulle ha lyfts av någon av aktörerna. Istället levererades övergripande beräkningar av potentiella markvärdeökningar som inte sällan av kommunen avfärdades som orealistiska. Avtal om medfinansiering skrevs under, men inte utifrån en samsyn om de bebyggelsemöjligheter och värdestegringar som investeringen förmodades medföra, utan i förhoppning om att öka sannolikheten att väg- eller järnvägsinvesteringen kom till.

Från medfinansieringsavtalen löper en linje till 2013 års Stockholmsförhandling om tunnelbanans utbyggnad. Retoriken från medfinansieringsarbetet gavs där fastare former och utvecklades till ett mer genomarbetat planeringsunderlag. Finansieringsavtal knöt tunnelbanans utbyggnad till ett faktiskt kommunalt åtagande att bygga bostäder. Medfinansieringens storlek bestämdes till ett delbelopp av den beräknade markvärdestegringen. Kommunerna Stockholm, Nacka, Solna och Järfälla åtog sig att som följd av tunnelbaneutbyggnaden uppföra 78 000 bostäder och att bidra med 5,2 miljarder utifrån ökade markvärden, motsvarande omkring en fjärdedel av investeringskostnaden. Värdeåterföringen sågs i förhandlingen också som ett verktyg för att få kommunerna att leva upp till sitt bostadsåtagande. Genom att relatera medfinansieringen till bebyggelseplanerna fick kommunen incitament att genomföra byggnationen som planerat. Värdeåterföringen gick på så vis från medfinansieringens retorik till att utgöra ett direkt tillämpat finansierings- och genomförandeinstrument. Sättet att hantera symbiosen mellan bebyggelse och infrastruktur knöt också an till tidigare decenniers tunnelbaneutbyggnader, denna gång i form av förhandlingar mellan olika offentliga aktörer. Parterna knöts till åtaganden genom överenskommelser där infrastruktur, trafikering och bebyggelseutveckling utgjorde kärnan, och medfinansiering användes som ”kitt” för att parterna skulle hålla fast vid sina åtaganden.

Värdeåterföringen i Stockholmsförhandlingen kan utöver sin finansierande funktion också ses som ett styrmedel för transportsnål samhällsplanering. Genom att villkora utbyggnaden av infrastrukturen med stadsutveckling i stationernas närhet uppmuntras tät och trafiksnål bebyggelse, vilket t.ex. finner stöd i Stockholms regionplan RUFS, ligger i linje med planeringsidéer för minskad klimatpåverkan och transportpolitikens (åtminstone i retoriken) skifte från framkomlighet till rumslig tillgänglighet.

Värdeåterföring bygger dock på en koncentration av markvärden och en vilja att bygga. Markvärden för byggrätter i de centrala delarna av Stockholmsregionen är flerdubbelt högre än i andra delar av landet. I Sverigeförhandlingen, där regioner snarare än stadsdelar ska bindas samman, förväntas den potentiella medfinansieringen bl.a. genom värdeåterföring enligt förhandlingens beräkningar utgöra blygsamma 5-10 procent av investeringskostnaden. I absoluta tal rör det sig dock om betydande summor som t.ex. kan medfinansiera höghastighetsbanans stationer. Och värdeåterföring kan, liksom i Stockholmsförhandlingen, ses som ett styrmedel för bebyggelseutveckling i stationernas närhet.

Sverigeförhandlingens förslag till lagstiftning om värdestegringsersättning (se faktaruta) innebär, om det införs, en institutionalisering av medfinansieringens retorik och Stockholmsförhandlingens direkta tillämpning av värdeåterföring som finansieringskälla för regional och statlig infrastruktur.

Kritik mot Sverigeförhandlingen och risker med värdeåterföring

Stockholms- och Sverigeförhandlingarna är tillfälliga, förhandlingsinriktade planeringsorganisationer som löper vid sidan av den lagstadgade, formella planeringsprocessen. Förhandlingarna kan ses som ett pragmatiskt sätt att lösa en planeringsuppgift och nå snabba beslut när de etablerade processerna inte anses räcka till. Samtidigt har förhandlingsplaneringen mötts av betydande kritik för brister i beslutsunderlag, bristande transparens och för att bidra till en ökad otydlighet i den nationella infrastrukturplaneringen. Den statliga planeringen kan sägas agera schizofrent och i motsättning till etablerade rutiner. Å ena sidan agerar staten inom ett formellt planeringsförfarande med långsiktiga relationer mellan Trafikverket, regionerna och kommunerna. Å andra sidan genomförs snabba förhandlingar där de formella planeringsprocesserna förbises.

Det finns också kritiska invändningar mot att tillämpa värdeåterföring som styrmedel. Om uttaget av värdeåterföring läggs på en för hög nivå riskerar byggande att söka sig till andra, ur samhällets synpunkt kanske mindre lämpliga, platser. Sverigeförhandlingen menar att förslaget till värdestegringsersättning motverkar denna risk genom att förhandlingen om ersättningens storlek kan anpassas till förhållandena på den specifika platsen. Oaktat den risken är medfinansiering genom värdeåterföring beroende av fastighetsmarknadens långsiktiga utveckling. Värdeåterföring kan också styra fel genom att gynna större fastighetsaktörer och stadsbyggnadsprojekt. Det är alltid enklare att förhandla med en stor aktör än med många små. Och detta i en tid då konkurrensen i byggsektorn redan är starkt begränsad. Om möjligheten till finansiering genom värdeåterföring skulle inverka på prioriteringen av investeringar finns också risker på en högre samhällelig nivå. Hela stadsdelar, eller i Sverigeförhandlingens fall hela regioner, kan komma att gynnas på bekostnad av andra, och värdeåterföring bidra till en snedfördelad och ojämlik tillgång till infrastruktur. Medfinansiering har sedan tidigare mött omfattande kritik för denna möjlighet för rikare aktörer att ”köpa sig före kön”. På samma sätt som samhällsekonomiska kalkyler är ofullständiga som beslutsunderlag – inte minst vad gäller sociala och ekologiska avvägningar – finns inbyggda risker med en för stark tilltro till värdeåterföring som styrinstrument. Värdeåterföring kan, rätt tillämpat, både fungera som finansieringskälla och styrmedel, men bör inte fälla avgörandet om vilka investeringar som är önskvärda. I det perspektivet framstår transparenta beslutsunderlag, offentlig diskussion och politiskt ansvarsutkrävande väsentligt för att infrastrukturinvesteringar inte ska leda fel.

Värdeåterföring i den framväxande regionala planeringen?

Parallellt med statens förhandlingsrundor genomgår den regionala organisationen och den regionala planeringsuppgiften stora förändringar. Frivilliga regionbildningar har pågått i ett 15-tal år, och parallellt arbetar den statliga Indelningskommittén med ett förslag till en samlad framtida regionindelning. Med regionbildningen samlas kollektivtrafik, regional utveckling och infrastrukturplanering under ett tak med direktvald politisk representation vilket, åtminstone på pappret, ger helt nya förutsättningar att samordna frågor om bebyggelseutveckling, infrastruktur och trafikering. Flera nybildade regioner utvecklar en regional fysisk planering, t.ex. i form av så kallade strukturbilder. Den statliga Bostadsplaneringskommittén förespråkar också en stärkt samordning mellan statliga, regionala och kommunala planeringsprocesser vilket skulle understryka det regionala perspektivet och ge ytterligare stärkta förutsättningar att samordna bebyggelseutveckling och infrastruktur.

Diskussionerna om regionbildning och det regionala uppdraget har i huvudsak fokuserat på administrativa gränser, organisation och politisk styrning. Frågor om förändrad beskattningsrätt eller andra regionala finansieringsinstrument har hamnat i skymundan. Kanske kan frågan om värdeåterföring, t.ex. värdestegringsavgift, infrastrukturskatt eller rentav en regional fastighetsskatt hitta ett hem i de nya regionerna. Med en intäktskälla som speglar sambandet mellan den tillgänglighet som infrastrukturen och trafikeringen skapar och de byggrätter som kommunens planering medger skulle regional planering kunna få ett starkare genomslag. En starkare regionalt samordnad planering i kombination med ekonomiska styrmedel skulle t.ex. kunna förväntas ge incitament till en mer kollektivtrafiknära och transportsnål bebyggelseplanering i linje med den officiella klimat- och transportpolitiken. I förlängningen skulle det kunna minska behovet av återkommande statliga förhandlingsrundor och stärka öppenhet, långsiktighet och ansvarsutkrävande i beslutfattandet.

Koppla värdeåterföring till planering och ansvarsutkrävande

Vilken utformning ett instrument för värdeåterföring på regional nivå som skulle vara önskvärd är en öppen fråga. Sverigeförhandlingens förslag till värdestegringsersättning genom exploateringsavtal skulle kunna tillämpas i dialog mellan regionen och berörda kommuner. Riktlinjer skulle kunna fastställas t.ex. i en regionplan. En regional fastighetsbeskattning skulle kunna utformas på olika sätt, från att tillämpas generellt (omfatta samtliga fastigheter) eller avgränsas i tid och rum (som Sverigeförhandlingens förslag till infrastrukturskatt). Skatten skulle kunna tas ut för hela det taxerade fastighetsvärdet, begränsas till enbart markvärdet eller värdet av den planlagda byggrätten, vilket skulle ge helt olika incitament för att nyttja en fastställd byggrätt. Utformningen skulle på så vis kunna inverka såväl på nyproduktion som för att t.ex. uppmuntra successiv förtätning av befintlig bebyggelse i lägen med god tillgänglighet.

Kanske kan värdeåterföring, på samma sätt som det fungerar som kitt för att binda upp aktörer vid sina åtaganden i Stockholms- och Sverigeförhandlingen, fungera som kitt mellan den kommunala bebyggelseplaneringen och de framväxande regionernas ansvar för infrastruktur och kollektivtrafik. En sådan utveckling skulle innebära att värdesambandet mellan infrastruktur och bebyggelse återanvänds i en ny kontext, med potential att styra samhällsbyggandet i riktning mot uppställda klimat- och transportpolitiska mål. Mål som samhällsbyggandet idag inte förmår uppfylla i tillräcklig hastighet. Med en öppen beslutsprocess, långsiktig koppling till regionala plandokument och politiskt ansvarsutkrävande kan de tidigare nämnda potentiella riskerna att värdeåterföring styr fel hanteras.

Jacob Witzel

  • Delrapport från Sverigeförhandlingen – Ett författningsförslag om värdeåterföring. SOU 2015:60
  • Delrapport från Sverigeförhandlingen – Höghastighetsjärnvägens finansiering och kommersiella förutsättningar. SOU 2016:23
  • Utbyggd tunnelbana för fler bostäder – delrapport från 2013 års Stockholmsförhandling.
  • En ny regional planering – ökad samordning och bättre bostadsförsörjning. SOU 2015:59
  • Delredovisning från Indelningskommittén, Fi 2015:09, Komm2016/00342
  • Witzell, Jacob (2013). Möjligheter till fastighets- och exploateringsrelaterad värdeåterföring i transportinfrastrukturprojekt. Stockholm: KTH.